提級管轄、再審提審指導(dǎo)意見理解與適用
發(fā)布時(shí)間：2023-08-21 訪問：2152
《*高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范案件提級管轄和再審提審工作的指導(dǎo)意見》的理解與適用
作 者 | 何 帆 李承運(yùn) 陳 琨
單 位 | *高人民法院
2023年7月28日，*高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范案件提級管轄和再審提審工作的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2023〕13號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》，全文附后），細(xì)化明確了案件提級管轄、再審提審的適用領(lǐng)域、具體情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、保障機(jī)制，配發(fā)了相關(guān)訴訟文書樣式?！吨笇?dǎo)意見》對于加強(qiáng)審級監(jiān)督體系建設(shè)、做深做實(shí)新時(shí)代能動(dòng)司法具有重要意義，有利于促進(jìn)訴源治理、統(tǒng)一法律適用、維護(hù)群眾權(quán)益。為便于各級法院正確理解適用，現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》的起草背景、基本思路和重點(diǎn)內(nèi)容解讀說明如下。
一、《指導(dǎo)意見》的起草背景
中辦2019年印發(fā)的《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》提出要“健全完善案件移送管轄和提級審理機(jī)制，探索將具有法律適用指導(dǎo)意義、關(guān)乎社會(huì)公共利益的案件交由較高層級法院審理”。2021年5月，中央深改委審議通過的《關(guān)于完善四級法院審級職能定位的改革方案》進(jìn)一步要求“完善案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和提級審理機(jī)制”。2021年10月，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，*高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)，并印發(fā)《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)實(shí)施辦法》），重點(diǎn)就提級管轄、再審提審的案件類型、程序規(guī)則作出規(guī)定。試點(diǎn)啟動(dòng)以來，各級法院通過建章立制、細(xì)化規(guī)則、強(qiáng)化配套，落實(shí)落細(xì)相關(guān)工作要求。
試點(diǎn)期間，全國各中級、高級法院累積提級管轄案件1700余件，其中90件轉(zhuǎn)化為典型案例、3件轉(zhuǎn)化為參考性案例。*高人民法院再審提審案件近800件，梳理提煉各審判領(lǐng)域裁判要旨2000余個(gè)。通過試點(diǎn)，提級審理的制度功能充分彰顯，較高層級法院裁判的示范引領(lǐng)作用逐步顯現(xiàn)。
與此同時(shí)，試點(diǎn)也暴露出提級管轄、再審提審機(jī)制運(yùn)行過程中存在的部分問題：一是相關(guān)案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)過于原則，難以精 準(zhǔn)識別，存在“該提不提”“為提而提”和“相互推諉”現(xiàn)象。二是報(bào)請?zhí)峒壒茌牭某绦蚍爆嵢唛L、審批要求過于嚴(yán)格，靈活性和可操作性較弱，加之缺乏相應(yīng)的考核激勵(lì)機(jī)制，上級法院法官認(rèn)為“提級審理”不如“答復(fù)請示”方便，辦“提”上來的案件與辦其他案件區(qū)別不大，所以“能不提就不提”，更不會(huì)依職權(quán)主動(dòng)提審。三是各審判業(yè)務(wù)條線指導(dǎo)跟進(jìn)不足，上級法院相關(guān)審判庭缺乏靠前指導(dǎo)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、統(tǒng)籌把控的意識，對提級管轄積極性不大、參與度不高，實(shí)踐中經(jīng)常是研究室、審管辦等綜合業(yè)務(wù)部門在協(xié)調(diào)相關(guān)工作。四是特殊類型案件的發(fā)現(xiàn)渠道不夠充分。除下級法院主動(dòng)報(bào)請、當(dāng)事人提出申請外，上級法院缺乏常態(tài)化發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測、甄別渠道。五是裁判成果轉(zhuǎn)化力度不夠，上級法院提審案件往往是“一判了之”，對其規(guī)則意義、示范價(jià)值缺乏深入挖掘，既沒有轉(zhuǎn)化成規(guī)范性文件或典型案例，也沒有在轄區(qū)法院內(nèi)發(fā)揮指導(dǎo)效應(yīng)。六是訴訟文書樣式不明。因上級法院依職權(quán)提級管轄、高級法院報(bào)請*高法院再審提審不屬于常用程序，相關(guān)訴訟文書樣式欠缺，影響各地法院適用的積極性。
針對上述問題，*高人民法院將“案件提級管轄、再審提審工作機(jī)制不夠健全完善”作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育檢視整改的重要問題之一，經(jīng)深入調(diào)研，并廣泛征求意見，研究制定了《指導(dǎo)意見》，經(jīng)院黨組審議通過后印發(fā)實(shí)施。
二、《指導(dǎo)意見》的基本思路
《指導(dǎo)意見》主要遵循以下起草思路：
第一，充分體現(xiàn)訴源治理和統(tǒng)一法律適用的價(jià)值導(dǎo)向。完善提級管轄、再審提審工作機(jī)制，是在審判重心“下沉”的大背景下，解決哪些案件“向上走”以及如何“向上走”的問題。“提級”本身不是目的，而是要推動(dòng)下級法院“解決不了，解決不好”的案件進(jìn)入上級法院，充分發(fā)揮較高層級法院政治站位高、政策把握準(zhǔn)、協(xié)調(diào)力度大、抗干預(yù)能力強(qiáng)、指導(dǎo)效力廣的優(yōu)勢。通過提級審理特殊類型的案件，彰顯示范引領(lǐng)效應(yīng)，促進(jìn)訴源治理，解決法律分歧，實(shí)現(xiàn)“提級一件，指導(dǎo)一片”，*大限度減少衍生案件和涉訴信訪，并為研究制定新興領(lǐng)域的司法解釋、司法指導(dǎo)性文件夯實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)。《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容充分體現(xiàn)了上述價(jià)值導(dǎo)向，既避免下級法院因標(biāo)準(zhǔn)不明、程序繁瑣而“上交矛盾”或“消極應(yīng)對”，又防止上級法院因發(fā)現(xiàn)渠道不足、缺乏激勵(lì)機(jī)制而“敷衍推諉”或“該提不提”。
第二，在法律框架內(nèi)和試點(diǎn)基礎(chǔ)上優(yōu)化完善工作機(jī)制。關(guān)于提級管轄和再審提審程序，三大訴訟法及其司法解釋的規(guī)定相對原則，相關(guān)工作機(jī)制主要規(guī)定于《試點(diǎn)實(shí)施辦法》第4條至第10條、第14條至第15條。四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)將于2023年8月結(jié)束，《試點(diǎn)實(shí)施辦法》屆時(shí)也將失效。因此，有必要在總結(jié)試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，將實(shí)踐證明行之有效的內(nèi)容上升為制度，并優(yōu)化調(diào)整操作不順、效果不佳的舉措。
《指導(dǎo)意見》在堅(jiān)持于法有據(jù)的前提下，優(yōu)化調(diào)整了《試點(diǎn)實(shí)施辦法》的相關(guān)舉措。例如，按照《試點(diǎn)實(shí)施辦法》第7條，下級法院報(bào)請?zhí)峒壒茌牭陌讣?，?yīng)當(dāng)“經(jīng)本院院長批準(zhǔn)”，“涉及法律統(tǒng)一適用問題的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會(huì)討論決定”。調(diào)研過程中，下級法院普遍提出，審判組織報(bào)請?zhí)峒壒茌牭姆e極性本就不高，如果再設(shè)置繁瑣的審批程序，既可能增加當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)，也會(huì)進(jìn)一步壓縮提級管轄適用空間。因此，《指導(dǎo)意見》將提級管轄批準(zhǔn)主體放寬至“院長或者分管院領(lǐng)導(dǎo)”，即院長、分管副院長和審委會(huì)專職委員，不再要求經(jīng)審委會(huì)討論決定。另外，《試點(diǎn)實(shí)施辦法》原本區(qū)分“基層法院報(bào)請中級法院”和“中級法院報(bào)請高級法院”兩種情況，分別規(guī)定了提級管轄情形。從調(diào)研情況看，各地普遍認(rèn)為沒有區(qū)分必要，《指導(dǎo)意見》采納了上述意見，一并規(guī)定了應(yīng)當(dāng)提級管轄的6種情形，適用于任一層級的法院。
第三，強(qiáng)化績效激勵(lì)和條線指導(dǎo)的協(xié)同配套系統(tǒng)集成?！吨笇?dǎo)意見》起草過程中，各級法院普遍反映，提級管轄、再審提審的適用力度、裁判效果、制度效能之所以有待提升，很大程度是因?yàn)榕涮讬C(jī)制不到位、條線指導(dǎo)未跟進(jìn)。為此，《指導(dǎo)意見》就配套保障機(jī)制作出專門規(guī)定，壓緊壓實(shí)了上級法院審判業(yè)務(wù)條線的指導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了提級管轄、再審提審案件的考核評價(jià)重點(diǎn)，進(jìn)一步明確了裁判成果的轉(zhuǎn)化方式和價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)形成制度合力，*大 程度發(fā)揮提級管轄、再審提審的制度效能。
三、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見》包括5個(gè)部分26個(gè)條文。第1條至第3條是一般規(guī)定，提出了總體工作要求，明確了提級管轄、再審提審的具體內(nèi)涵、法律依據(jù)、適用類型。第4條至第14條是關(guān)于完善提級管轄機(jī)制的規(guī)定，包括提級管轄的6類情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)請程序、提級程序、文書內(nèi)容、備案要求、審限計(jì)算等。第15條至第20條是關(guān)于規(guī)范民事、行政再審提審機(jī)制的規(guī)定，包括再審提審的一般要求、*高人民法院應(yīng)當(dāng)提審的6類特殊情形，并重點(diǎn)明確了高級法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彽那樾巍⑿问?、程序、審限等。?span style="font-family: Calibri;">21條至第24條規(guī)定了提級管轄、再審提審的保障機(jī)制，明確了上級法院案件發(fā)現(xiàn)提級審理案件的8種渠道，并對激勵(lì)考核機(jī)制、審判條線指導(dǎo)、裁判成果轉(zhuǎn)化提出了具體要求。第25條至第26條為附則，明確了《指導(dǎo)意見》的解釋權(quán)限、備案要求和施行時(shí)間。附件是為了配合《指導(dǎo)意見》施行而制定的22種訴訟文書樣式。實(shí)踐中，有以下九個(gè)方面的內(nèi)容需要重點(diǎn)把握：
（一）關(guān)于《指導(dǎo)意見》適用的審判領(lǐng)域
按照《指導(dǎo)意見》第2條、第3條，提級管轄內(nèi)容適用于刑事、民事、行政領(lǐng)域，但再審提審內(nèi)容僅適用于民事、行政領(lǐng)域。主要考慮是：
第一，按照中央改革工作部署，四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)主要圍繞民事、行政再審機(jī)制展開，不涉及刑事申訴制度改革。
第二，在審判監(jiān)督程序上，刑事領(lǐng)域與民事、行政領(lǐng)域有較大差異。刑事領(lǐng)域?yàn)樯暝V程序，主要由終審法院審查處理，還涉及與檢察機(jī)關(guān)的銜接程序，相關(guān)規(guī)則具有較強(qiáng)的刑事辦案特點(diǎn)；民事、行政領(lǐng)域?yàn)樯暾堅(jiān)賹彸绦颍饕缮弦患壢嗣穹ㄔ簩彶椋瑢彶橹黧w和處理程序更為相近，指令再審、駁回再審申請必須以裁定形式作出，程序規(guī)則較為一致，適宜一并作出規(guī)定。
第三，《刑事訴訟法》及其司法解釋關(guān)于刑事申訴的規(guī)定相對完備，實(shí)踐運(yùn)行情況良好。按照《刑事訴訟法》第254條第2款，*高人民法院對地方各級法院的生效判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，均有權(quán)提審?！缎淌略V訟法》司法解釋第461條第1款也規(guī)定：原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)正確但適用法律錯(cuò)誤，或者案件疑難、復(fù)雜、重大，或者有不宜由原審法院審理情形的，可以提審。鑒于刑事案件的提審規(guī)定已較為明確，對于確有必要由*高人民法院提審的刑事案件，也可以參照《指導(dǎo)意見》第16條規(guī)定的情形，按照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋直接提審。因此，《指導(dǎo)意見》僅細(xì)化明確了民事、行政再審提審的程序性規(guī)定。
（二）關(guān)于提級管轄的適用層級
按照《指導(dǎo)意見》第2條，提級管轄包括上級法院依下級法院報(bào)請?zhí)峒壒茌牎⑸霞壏ㄔ阂缆殭?quán)提級管轄兩種類型。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，依報(bào)請?zhí)峒壒茌牱矫?。下級法院?bào)請應(yīng)當(dāng)按照審級逐級層報(bào)。中級法院收到基層法院報(bào)請?zhí)峒壒茌牭牡谝粚彴讣螅绻J(rèn)為更適宜由高級法院一審的，可以繼續(xù)向上報(bào)請。
第二，依職權(quán)提級管轄方面。上級法院對轄區(qū)任一層級法院已受理的第一審案件，認(rèn)為有必要由自己審理的，可以直接提級管轄，不局限于“下一級”法院受理的案件。例如，江蘇高院可以依職權(quán)主動(dòng)提級管轄轄區(qū)基層法院已受理的第一審案件，不必要求相關(guān)中級法院先行提級。
第三，*高人民法院提級管轄方面。三大訴訟法并未限制提級管轄的法院層級，*高審判機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)案件的影響力、特殊性，也可以依職權(quán)或依報(bào)請?zhí)峒壒茌牭谝粚彴讣?，但必須十分慎重。第四，提級管轄案件的程序階段方面。按照《刑事訴訟法》第24條、《民事訴訟法》第39條、《行政訴訟法》第24條，提級管轄僅限于第一審案件。對于第二審案件、發(fā)回重審案件、執(zhí)行案件等，均不適用提級管轄。
（三）關(guān)于提級管轄具體情形和判斷標(biāo)準(zhǔn)
《指導(dǎo)意見》第4條規(guī)定了提級管轄的6類情形：（一）涉及重大國家利益、社會(huì)公共利益的；（二）在轄區(qū)內(nèi)屬于新類型，且案情疑難復(fù)雜的；（三）具有訴源治理效應(yīng)，有助于形成示范性裁判，推動(dòng)同類糾紛統(tǒng)一、高效、妥善化解的；（四）具有法律適用指導(dǎo)意義的；（五）上一級人民法院或者其轄區(qū)內(nèi)人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧的；（六）由上一級人民法院一審更有利于公正審理的。《指導(dǎo)意見》第5條根據(jù)試點(diǎn)運(yùn)行情況，細(xì)化了幾類具體情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，需要注意以下四個(gè)方面：
第一，案件是否應(yīng)當(dāng)提級管轄、提到什么層級的法院審理，需要統(tǒng)籌考慮案件所涉利益、規(guī)則意義、繁簡程度、示范作用、關(guān)聯(lián)群體等多重因素，不宜一概而論。有的案件涉及群體因素，必須緊密依靠地方黨委政府開展工作，推動(dòng)爭議實(shí)質(zhì)性化解，不宜輕易將矛盾上交。例如，涉及大型項(xiàng)目的征地拆遷等行政糾紛，極易引發(fā)群體事件，更適宜由受訴法院在上級法院指導(dǎo)下，在地方黨委政府配合支持下推動(dòng)糾紛實(shí)質(zhì)化解。有的案件雖然涉及疑難復(fù)雜問題，但上級法院之前已通過提級管轄作出示范性裁判，不再具備首案效應(yīng)，可以由下級法院繼續(xù)審理。例如，四川高院經(jīng)審委會(huì)討論，將綿陽中院提級管轄的一起民事案件轉(zhuǎn)化為參考性案例，明確了居委會(huì)是否具備用人主體資格，對于涉及同一問題的糾紛，四川其他中院無需再行提級管轄，由相關(guān)基層法院參照高院參考性案例辦理即可。
第二，對于“在轄區(qū)內(nèi)屬于新類型，且案情疑難復(fù)雜的”案件，“新類型”和“疑難復(fù)雜”兩個(gè)條件應(yīng)同時(shí)滿足。這主要是考慮到，有的案件雖不常見，但案情相對簡單、審理難度不大、示范效應(yīng)不強(qiáng)，沒有提級管轄必要。實(shí)踐中，也有一些案件，數(shù)量雖然不多，但社會(huì)影響惡劣、定性差異較大，應(yīng)當(dāng)通過對典型案件的提級管轄，由較高層級法院確立裁判規(guī)則、明確價(jià)值導(dǎo)向，為轄區(qū)法院處理相關(guān)類似案件提供規(guī)范指引。例如，近年各地屢現(xiàn)的民航“機(jī)鬧”類案件、通過對同居者施以精神暴力致其自殺等新型虐待類案件。之所以強(qiáng)調(diào)提級管轄情形僅限“本轄區(qū)”，是因?yàn)槲覈鶈T遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度存在差異，糾紛類型結(jié)構(gòu)也有所不同，不宜也不可能都從全國范圍內(nèi)判斷每起案件是否屬于新類型。例如，一些涉及新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)爭議、金融創(chuàng)新產(chǎn)品爭議的案件，在沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院較為常見，但在部分中西部地區(qū)卻屬于新類型。因此，各地法院需要結(jié)合轄區(qū)審判實(shí)際、法律適用情況、基層審判能力等因素綜合考慮，確定案件是否適宜提級管轄。
第三，對于“具有訴源治理效應(yīng)，有助于形成示范性裁判，推動(dòng)同類糾紛統(tǒng)一、高效、妥善化解的”案件，上級法院提級管轄的主要是典型個(gè)案，據(jù)此明確裁判規(guī)則和處理方式，而不是將關(guān)聯(lián)案件、批量類案一律上提。對于糾紛成因相似、人員數(shù)量較多、所涉規(guī)則一致，并由轄區(qū)不同法院受理的案件，上級法院提級審理作出示范性裁判后，應(yīng)及時(shí)通報(bào)轄區(qū)法院，引導(dǎo)當(dāng)事人作出理性選擇，促進(jìn)關(guān)聯(lián)糾紛系統(tǒng)化解。例如，浙江麗水中院提級管轄的一起民事案件，因涉及轄區(qū)多家商店、超市，中級法院通過邀請企業(yè)代表旁聽開庭、發(fā)布涉訴風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、促成行業(yè)協(xié)會(huì)組織簽訂誠信經(jīng)營自律宣言等方式，擴(kuò)大案件的示范引領(lǐng)意義。案件由中級法院裁判后，同類案件當(dāng)事人紛紛主動(dòng)尋求調(diào)解、達(dá)成和解，實(shí)現(xiàn)了糾紛的源頭治理。
實(shí)踐中，有的糾紛涉及廣大群眾利益，社會(huì)廣泛關(guān)注，也可以考慮提級管轄。例如，四川成都、山東菏澤、湖北武漢等地中級法院提級審理的幾起民生類案件，涉及居民小區(qū)安裝新能源車充電樁、老舊居民樓加裝電梯、住宅樓內(nèi)電梯噪聲污染等問題，這些糾紛都屬于人民群眾的“身邊小事”，由于下級法院裁判尺度不一，“小案”提級后可以辦出“大道理”，具有重要的教育示范意義，也有利于培育全社會(huì)的法治意識、規(guī)范意識，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。
第四，對于“具有法律適用指導(dǎo)意義的”案件，包括兩種情形：1. 法律、法規(guī)、司法解釋、司法指導(dǎo)性文件等沒有明確規(guī)定，需要通過典型案件裁判進(jìn)一步明確法律適用的。從目前各地提級管轄情況看，不少取得良好效果的案件均屬于這一類型。例如，上海二中院提級管轄的一起關(guān)于業(yè)主大會(huì)表決票送達(dá)和計(jì)票規(guī)則的案件，涉及《民法典》第278條第2款關(guān)于業(yè)主“參與表決”規(guī)定的理解與適用，有利于指導(dǎo)解決上海1.3萬個(gè)居民小區(qū)業(yè)委會(huì)可能出現(xiàn)的相關(guān)糾紛。重慶二中院、安徽蕪湖中院提級管轄的幾起教育培訓(xùn)合同糾紛案，均系國家“雙減”政策背景下因終止合同產(chǎn)生的糾紛，案件提級審理后，明確了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“機(jī)構(gòu)停業(yè)、人員失聯(lián)、一關(guān)了之”情況下教育合同的責(zé)任認(rèn)定問題，有效維護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)益，保障了“雙減”政策平穩(wěn)落地實(shí)施，也為同類糾紛通過調(diào)解等方式化解提供了規(guī)則參照。實(shí)踐中，涉及“職業(yè)索賠、知假買假”相關(guān)問題的糾紛、網(wǎng)絡(luò)直播打賞行為的效力及返還糾紛、人工智能“換臉”后產(chǎn)生的肖像權(quán)糾紛、數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛、算法歧視或算法操縱類糾紛等，都屬于需要通過典型案件裁判進(jìn)一步明確法律適用、開展相關(guān)治理的。
2. 司法解釋、司法指導(dǎo)性文件、指導(dǎo)性案例發(fā)布時(shí)所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，繼續(xù)適用有關(guān)規(guī)則審理明顯有違公平正義的。上述兩類情形，綜合參考了《試點(diǎn)實(shí)施辦法》和*高人民法院《關(guān)于法律適用問題請示答復(fù)的規(guī)定》（法〔2023〕88號）相關(guān)條文，實(shí)踐中主要由上級法院把握。需要強(qiáng)調(diào)的是，上級法院在提級審理符合上述情形的案件時(shí)，不得在裁判文書中對司法解釋、司法指導(dǎo)性文件、指導(dǎo)性案例作出否定性評價(jià)，但可以逐級向*高人民法院提出“立、改、廢”的工作建議。
（四）關(guān)于提級管轄程序規(guī)則
《指導(dǎo)意見》第6條至第10條明確了提級管轄的報(bào)批程序、審查主體、時(shí)限要求、處理方式等。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，按照《指導(dǎo)意見》第7條第1款的規(guī)定，對于民事、行政一審案件，下級法院應(yīng)當(dāng)于當(dāng)事人答辯期滿后才能報(bào)請?zhí)峒壒茌?，避免因出現(xiàn)當(dāng)事人管轄權(quán)異議、指定管轄、移送管轄等情形，在一審管轄權(quán)尚未確定時(shí)就啟動(dòng)提級管轄程序，影響審判工作正常開展。事實(shí)上，從司法實(shí)踐看，審判組織一般在答辯期滿后，才能初步了解案件基本事實(shí)和主要爭議點(diǎn)，進(jìn)而更客觀、精 準(zhǔn)的判斷是否適宜提級管轄。《指導(dǎo)意見》第7條第2款還對刑事一審案件的提級管轄期限作了特別規(guī)定，主要是基于《刑事訴訟法》司法解釋第17條第2款關(guān)于“至遲于案件審理期限屆滿15日以前書面請求移送”的要求。
第二，按照《指導(dǎo)意見》第8條的規(guī)定，上級法院應(yīng)當(dāng)在編立案號之日起30日內(nèi)完成審查，但法律和司法解釋對審查時(shí)限另有規(guī)定的除外。這里的“法律和司法解釋”主要指：1. 《行政訴訟法》司法解釋第7條，即對基層法院報(bào)請的關(guān)于行政一審案件提級管轄的請示，中級法院應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)審核完畢；2. 《刑事訴訟法》司法解釋第17條第2款，即基層法院報(bào)請的關(guān)于刑事一審案件提級管轄的請示，中級法院應(yīng)當(dāng)在接到提級管轄請示后10日內(nèi)作出決定。需要注意的是，上述司法解釋關(guān)于審查時(shí)限的規(guī)定，均僅適用于基層法院報(bào)請中級法院提級管轄的情況，涉及中級以上法院報(bào)請?zhí)峒壒茌牭?，上級法院的審查期限?yīng)當(dāng)適用《指導(dǎo)意見》第8條的時(shí)限規(guī)定。
第三，對于依職權(quán)提級管轄的案件，上級法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與下級法院的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合本轄區(qū)審判實(shí)踐，靈活建立依職權(quán)提級管轄案件的審查核實(shí)機(jī)制，認(rèn)為案件應(yīng)當(dāng)提級管轄的，應(yīng)當(dāng)告知立案庭編立“轄”字號，直接作出決定提級管轄的法律文書后，按照《指導(dǎo)意見》第11條規(guī)定的步驟開展相應(yīng)工作。
第四，按照《指導(dǎo)意見》第8條至第10條的規(guī)定，上級法院決定提級管轄的案件，不論是依報(bào)請還是依職權(quán)，均應(yīng)經(jīng)本院院長或者分管院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。上級法院不同意提級管轄的，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律文書中載明理由和分析意見。
（五）關(guān)于案件提級管轄的后續(xù)處理
《指導(dǎo)意見》第11條至第14條，對案件提級管轄后的工作程序進(jìn)行了規(guī)定。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，按照《指導(dǎo)意見》第11條的規(guī)定，上級法院作出的決定提級管轄的法律文書，原則上應(yīng)發(fā)至原受訴法院，由其代為完成相關(guān)的送達(dá)、通知等工作。下級法院在移交相關(guān)訴訟材料時(shí)，應(yīng)一并移送當(dāng)事人已經(jīng)交納的訴訟費(fèi)，也可以將訴訟費(fèi)退回并告知當(dāng)事人向上級法院重新交納。
第二，按照《指導(dǎo)意見》第12條的規(guī)定，上級法院決定提級管轄的案件，應(yīng)當(dāng)依法組成合議庭適用第一審普通程序?qū)徖?。合議庭成員原則上由審查報(bào)請?zhí)峒壒茌犝埵净蛘邲Q定依職權(quán)提級管轄的合議庭成員構(gòu)成，即“誰提誰審”，這樣有利于提升辦案效率，防止程序空轉(zhuǎn)。如果案件確有重大影響力，提級管轄后，原則上應(yīng)由院庭長擔(dān)任審判長。案件提級管轄后，原受訴法院已經(jīng)依法完成的送達(dá)、保全、鑒定等程序性工作，上級法院可以不再重復(fù)開展。這里的“程序性工作”，是指原受訴法院已經(jīng)開展的不涉及案件實(shí)體審理的輔助性工作，包括但不限于本條規(guī)定的內(nèi)容。但是，因?yàn)榘讣徖砜陀^需要等原因，為了更精 準(zhǔn)認(rèn)定事實(shí)、適用法律，上級法院也可以重新開展上述工作。
第三，按照《指導(dǎo)意見》第13條的規(guī)定，中級法院、高級法院決定提級管轄的案件，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級法院立案庭備案?？紤]到案件提級至中級或高級法院一審后，后續(xù)將由高級或*高法院二審，《指導(dǎo)意見（征求意見稿）》曾規(guī)定提級管轄?wèi)?yīng)當(dāng)經(jīng)上一級法院批準(zhǔn)，但各地法院普遍反映這樣效率過低、于法無據(jù)，所以《指導(dǎo)意見》將“批準(zhǔn)”改為“備案”。實(shí)踐中，相關(guān)法院事前可以工作層面與上一級法院對應(yīng)審判條線溝通，確保提級管轄的精 準(zhǔn)性、指導(dǎo)性。這里的“備案”是事后的，具體形式是：中級法院應(yīng)當(dāng)每月將本院提級管轄案件的基本案情、審理情況、規(guī)則意義、裁判效果，以報(bào)告形式報(bào)送高級法院；高級法院應(yīng)當(dāng)每月將本院和轄區(qū)中院提級管轄情況報(bào)送*高法院；以上報(bào)告均應(yīng)附裁判文書。高級、*高法院立案庭收到報(bào)告和文書后，分送相關(guān)審判庭，以便進(jìn)一步了解情況、開展指導(dǎo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，按照*高人民法院2023年5月印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范對下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)和民事、行政申請?jiān)賹彴讣k理機(jī)制的通知》（法〔2023〕83號），各高級法院提級管轄的第一審案件，上訴至*高人民法院后，由本部相關(guān)審判庭審理，而不是相應(yīng)的巡回法庭辦理，這樣有利于加強(qiáng)條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用。
第四，按照《指導(dǎo)意見》第14條的規(guī)定，在報(bào)請?zhí)峒壒茌牭那闆r下，相應(yīng)報(bào)請和審查處理期間應(yīng)作扣除處理。這里的報(bào)請期間，是指自下級法院作出報(bào)請?zhí)峒壒茌犝埵镜臅r(shí)間至上級法院編立“轄”字號的時(shí)間；上級法院審查處理期間，是指自上級法院編立“轄”字號時(shí)間至上級法院將是否提級管轄的法律文書送達(dá)下級法院的時(shí)間。依職權(quán)提級管轄的情況下，在上級法院審查期間，原受訴法院不得停止案件審限計(jì)算和案件審理。
（六）關(guān)于民事、行政再審提審案件的一般要求
《指導(dǎo)意見》第15條規(guī)定上級法院對下級法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，認(rèn)為符合再審條件的，一般應(yīng)當(dāng)提審，并明確了指令再審和指定再審的一般情形，即：（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的；（二）對審理案件需要的主要證據(jù)，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，書面申請法院調(diào)查收集，法院未調(diào)查收集的；（三）違反法律規(guī)定，剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的；（四）發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的；（五）當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方均為公民的民事案件；（六）經(jīng)審判委員會(huì)討論決定的其他情形。上述情形并非《指導(dǎo)意見》重新創(chuàng)設(shè)，而是整合了*高人民法院之前印發(fā)的《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕7號，以下簡稱《指令再審和發(fā)回重審規(guī)定》）第2條、《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》（法釋〔2008〕14號，2020年修正，以下簡稱《審判監(jiān)督解釋》）第18條的規(guī)定，適當(dāng)兼顧了行政訴訟的案件特點(diǎn)。
《指導(dǎo)意見》第15條第2款在明確指令再審、指定再審的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“但法律和司法解釋另有規(guī)定的除外”。這里的“司法解釋另有規(guī)定”，主要指《指令再審和發(fā)回重審規(guī)定》第3條和《審判監(jiān)督司法解釋》第20條中關(guān)于不得指令再審和應(yīng)當(dāng)提審的情形，主要包括：（一）原判決、裁定系經(jīng)原審法院再審審理后作出的；（二）原判決、裁定系經(jīng)原審法院審判委員會(huì)討論作出的；（三）原審審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的；（四）原審法院對該案無再審管轄權(quán)的；（五）需要統(tǒng)一法律適用或裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)的；（六）其他不宜指令原審法院再審的情形。
（七）關(guān)于*高人民法院再審提審的特殊情形
《指導(dǎo)意見》第16條第1款綜合《試點(diǎn)實(shí)施辦法》第14條和《關(guān)于辦理行政申請?jiān)賹彴讣舾蓡栴}的規(guī)定》（法釋〔2021〕6號）第2條的規(guī)定，明確除法律和司法解釋規(guī)定應(yīng)當(dāng)提審的情形外，*高人民法院應(yīng)當(dāng)裁定提審的6類情形：（一）在全國有重大影響的；（二）具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的；（三）所涉法律適用問題在*高人民法院內(nèi)部存在重大分歧的；（四）所涉法律適用問題在不同高級人民法院之間裁判生效的同類案件存在重大分歧的；（五）由*高人民法院提審更有利于案件公正審理的；（六）*高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提審的其他情形?！吨笇?dǎo)意見》第16條第2款進(jìn)一步明確，*高人民法院依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)地方各級法院和專門法院生效裁判確有錯(cuò)誤，并且符合前述6類特殊情形之一的，都應(yīng)當(dāng)提審，兼顧了依當(dāng)事人申請?zhí)釋徍鸵缆殭?quán)主動(dòng)提審的需要。
實(shí)踐中，同一個(gè)案件涉及的法律適用問題，可能同時(shí)符合前述第（二）（三）（四）項(xiàng)情形，屆時(shí)根據(jù)具體案情，確定*為接近的一項(xiàng)情形作為依據(jù)即可，但在請示中可充分說明理由。需要注意的是，第（二）項(xiàng)中的“具有普遍法律適用指導(dǎo)意義”，是在《指導(dǎo)意見》第4條規(guī)定的“具有法律適用指導(dǎo)意義”標(biāo)準(zhǔn)上增加了“普遍”二字，強(qiáng)調(diào)案件所涉法律適用問題必須在全國范圍內(nèi)具有指導(dǎo)意義，而不僅僅局限于一省一市一縣，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)通過類案檢索等方式全面準(zhǔn)確把握。
（八）關(guān)于高級人民法院報(bào)請*高人民法院再審提審
實(shí)踐中，一些案件的特殊性、復(fù)雜性、影響力在一審階段沒有顯現(xiàn)，但經(jīng)過兩審終審后，到再審階段才充分凸顯，高級法院認(rèn)為有必要報(bào)請*高法院提審。《試點(diǎn)實(shí)施辦法》考慮到這一需要，在第15條規(guī)定了高級法院報(bào)請*高法院再審提審的情形和程序。《指導(dǎo)意見》根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐，將依高級法院報(bào)請?zhí)釋徸鳛樵賹徧釋彽囊环N特殊類型。按照《指導(dǎo)意見》第17條的規(guī)定，高級法院對于本院和轄區(qū)內(nèi)法院作出的生效民事、行政裁判，認(rèn)為適用法律確有錯(cuò)誤，且屬于第16條第1款第一項(xiàng)至第五項(xiàng)所列情形之一的，經(jīng)本院審委會(huì)討論決定后，可以報(bào)請*高人民法院提審。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，高級法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彛皇茉瓕彿ㄔ簩蛹壓驮賹彴讣碓吹南拗?。按照訴訟法相關(guān)規(guī)定，*高人民法院作為*高審判機(jī)關(guān)，如果發(fā)現(xiàn)生效裁判確有錯(cuò)誤，有權(quán)提審任一層級法院的相關(guān)案件。高級法院報(bào)請?jiān)賹徧釋?，只?高法院依職權(quán)提審案件的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)渠道。因此，相關(guān)生效裁判可以是中級法院作出的，也可以是高級法院本院作出的；可以是高級法院依申請?jiān)賹彽陌讣?，也可以是依職?quán)再審的案件；還可以是依檢察機(jī)關(guān)抗訴或依檢察建議再審的案件。
第二，報(bào)請*高人民法院再審提審，應(yīng)當(dāng)以生效裁判確有錯(cuò)誤為前提。高級法院首先應(yīng)當(dāng)依照法定程序，審查當(dāng)事人的再審申請或可能存在錯(cuò)誤的生效民事、行政裁判，認(rèn)為確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)裁定再審的，才能作為報(bào)請?jiān)賹徧釋彽膶ο?。換言之，高級法院首先應(yīng)確定生效民事、行政裁判是否確有錯(cuò)誤，再判斷是否符合《指導(dǎo)意見》第16條第1款所列的前5種情形，經(jīng)本院審委會(huì)討論決定后，才能報(bào)請*高人民法院提審。這樣可以有效避免高級法院怠于行使再審審查義務(wù)，隨意將案件“上交”，防止不當(dāng)提升當(dāng)事人再審司法預(yù)期，造成不必要的程序空轉(zhuǎn)。
第三，高級法院報(bào)請?jiān)賹徧釋?，?yīng)當(dāng)制作書面請示。請示應(yīng)當(dāng)說明案件情況、報(bào)請理由、合議庭評議意見和審委會(huì)討論意見等。案件報(bào)請*高人民法院再審提審的，原申請?jiān)賹弻彶榘讣坏谩敖K結(jié)”，但案件報(bào)請期間和審查處理期間可以從案件辦理期限中扣除，期間起止時(shí)間計(jì)算規(guī)則與前文提級管轄審限扣除規(guī)則相同。
第四，對高級法院報(bào)請?jiān)賹徧釋彽恼埵?，?高人民法院本部相關(guān)審判庭審查。之所以強(qiáng)調(diào)“本部相關(guān)審判庭”，是因?yàn)榘凑涨笆觥蛾P(guān)于規(guī)范對下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)和民事、行政申請?jiān)賹彴讣k理機(jī)制的通知》，為加強(qiáng)對下統(tǒng)一指導(dǎo)，*高法院各巡回法庭不再辦理民事、行政案件再審提審請示事項(xiàng)。案件提審后，也統(tǒng)一由本部相應(yīng)條線的審判庭審理。
（九）關(guān)于提級管轄、再審提審的保障機(jī)制
《指導(dǎo)意見》第21條至第24條針對試點(diǎn)運(yùn)行過程中暴露出的問題，強(qiáng)化了提級管轄、再審提審的配套保障機(jī)制。實(shí)踐中需要注意的是：
第一，按照《指導(dǎo)意見》第21條的規(guī)定，上級法院可以通過以下8種渠道，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)需要提級管轄、再審提審的案件，即：（一）辦理下級法院關(guān)于法律適用問題的請示；（二）開展審務(wù)督察、司法巡查、案件評查；（三）辦理檢察監(jiān)督意見；（四）辦理人大代表、政協(xié)委員關(guān)注的事項(xiàng)或者問題；（五）辦理涉及具體案件的群眾來信來訪；（六）處理當(dāng)事人提出的提級管轄或者再審提審請求；（七）開展案件輿情監(jiān)測；（八）辦理有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等移送的其他事項(xiàng)。需要說明的是，現(xiàn)行法律暫未規(guī)定當(dāng)事人對案件提級管轄的申請權(quán)，相關(guān)工作機(jī)制還有待繼續(xù)探索完善，《指導(dǎo)意見》預(yù)留了探索空間，僅將之作為上級法院依職權(quán)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和啟動(dòng)提級管轄的渠道之一。當(dāng)事人直接向原受訴法院提出提級管轄申請的，相關(guān)法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、妥善處理。
第二，從試點(diǎn)運(yùn)行情況看，做好案件提級管轄、再審提審工作，需要上下級法院加強(qiáng)溝通、密切協(xié)同、良性互動(dòng)，但歸根結(jié)底還是要靠較高層級法院審判業(yè)務(wù)條線主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、統(tǒng)籌謀劃，決不能把相關(guān)工作僅視為綜合業(yè)務(wù)部門或下級法院的職責(zé)。一是激勵(lì)考核方面，上級法院應(yīng)當(dāng)把提級管轄、再審提審案件的規(guī)則示范意義、對下指導(dǎo)效果、訴源治理成效、成果轉(zhuǎn)化情況、社會(huì)各界反映等作為重要評價(jià)內(nèi)容，統(tǒng)一納入對各審判條線的績效考核工作。二是監(jiān)督指導(dǎo)方面，*高、高級法院可以重點(diǎn)依托各條線開展溝通交流、問題反饋和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，高級法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合轄區(qū)審判工作實(shí)際，細(xì)化明確提級管轄、再審提審案件的范圍、情形和程序。例如，北京高院以問題清單形式，每季度向轄區(qū)法院發(fā)布有必要提級管轄的案件類型，并根據(jù)案件審理情況動(dòng)態(tài)更新，起到良好指導(dǎo)效果，有效避免了無序提級和程序空轉(zhuǎn)。三是成果轉(zhuǎn)化方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些糾紛類型新穎、涉及面廣、敏感性強(qiáng)，暫時(shí)不宜以司法解釋、司法指導(dǎo)性文件形式推動(dòng)全領(lǐng)域治理，通過提級管轄、再審提審典型案件，可以采取“小切口”方式，逐案、逐項(xiàng)、分領(lǐng)域、分情形明確治理規(guī)則，依托個(gè)案裁判完善司法建議、調(diào)解指引，進(jìn)而將具有規(guī)則確立意義、示范引領(lǐng)作用的裁判規(guī)則轉(zhuǎn)化為司法解釋、司法指導(dǎo)性文件、指導(dǎo)性案例。
第三，根據(jù)全國人大常委會(huì)的工作安排，2023年8月將修改《民事訴訟法》，修正后的條文序號會(huì)做相應(yīng)調(diào)整?？紤]到《指導(dǎo)意見》將在《民事訴訟法》修改前印發(fā)，新法通過并實(shí)施后，《指導(dǎo)意見》及所附訴訟文書樣式中引用的條文序號，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一對應(yīng)修正后的《民事訴訟法》，不再以重新公布的方式調(diào)整。訴訟文書樣式未涉及的文書類型，如案件提級管轄后對檢察院、當(dāng)事人的通知書等，各級法院可在現(xiàn)行刑事、民事、行政訴訟文書樣本中查詢并適用。
